Ⅰ. 서 론

문화예술은 한 사회의 정체성을 형성하는 근간이자, 시대의 가치와 의식을 반영하는 사 회문화적 지표이다. 한국의 공연예술은 1970년대 ^｢문화예술진흥법_｣(법률 제2337호 1972) 의 제정과 한국문화예술진흥원(1973)의 설립을 통해 제도적 기반이 마련되었다. 이 시기는 국가가 문화예술을 산업 및 외교 전략의 일부로 인식하며, 중앙집권적 행정체계를 구축하 던 시기였다(한국문화예술위원회 2013, 93).

1980년대 후반 민주화와 함께 문화정책의 패러다임은 행정 효율 중심에서 예술 자율성 중심으로 전환되었다. 염찬희(2009)는 1990년 문화부 신설을 기점으로 “전문예술 중심의 정책체계로의 이행이 본격화 되었다”고 분석하였다(228).

이러한 거시적인 변화 속에서 서울무용제는 국가 주도형 예술행정에서 예술가 중심의 참여형 운영체계로 이동하면서, 한국 공연예술 행정의 제도적 실험장이자 전환점을 보여 주는 대표적 사례로 기능하였다.

서울무용제는 1979년 한국문화예술진흥원 주관의 ‘대한민국무용제’로 출범하여 창작무 용 활성화의 국가적 모델로 자리 잡았다. 이후 사단법인 대한무용협회가 주관을 맡은 1989 년부터는 공모제, 예선심사, 심사 기준 명문화 등의 제도적 변화를 통해 예술가 중심의 운 영 구조를 확립하였다(부산일보 1991). 이러한 과정은 한국의 공연예술행정이 정부 통제형 체계에서 공공 거버넌스형 체계로 이행하는 과정을 보여주었으나, 이 과정에서 발생하는 제도적 압력(institutional pressure)이 예술현장에 어떠한 영향을 미쳤는지에 대한 논의는 미진하다. 따라서, 서울무용제의 제도적 변천 과정에 대한 학술적 접근은 여전히 공백으로 남아있다.

서울무용제에 관한 기존 연구들은 주로 예술적 성과나 안무 경향 분석(손신형 2019; 최 혜경 2023)에 집중되거나, 행정운영을 다룬 연구(이정은 2009;한효림 2011) 등이 있었다. 그럼에도 특정 시점의 사례에 국한되어 제도의 통시적 변천 과정을 구조화하지 못했다. 특히, 제도 변화가 무용계 내 권력 변동과 예술현장에 미치는 통합적인 영향을 조명하는 연구는 충분히 이루어지지 않았다. 이러한 학술적 공백을 해소하고자 이 연구에서는 신제 도주의(New Institutionalism)의 이론을 적용하여 서울무용제를 정책적, 제도적, 사회적 맥 락에서 통합적으로 고찰하고자 한다.

즉, 서울무용제를 단순한 공연축제가 아닌 예술행정의 제도적 장(Organizational Field) 으로 해석하여, 제도 형성과 정당성 확보 과정을 탐구하는 데 연구의 초점을 둔다. 특히, 이 연구는 신제도주의 중에서도 아이디어와 담론의 역할을 강조하는 담론적 제도주의 (Discursive Institutionalism)의 관점을 활용하여, 행정의 규제적 변화가 어떻게 ‘사회적 신 뢰’라는 인지적 담론으로 전환되었는지 그 경로를 분석한다.

이 연구는 질적 사례연구 방법을 적용하여 서울무용제라는 단일 사례의 제도적 변천 과 정을 통시적으로 분석하였다. 연구의 자료 분석은 문헌연구에 기반하였으며, 자료의 신뢰 성과 객관성 확보를 위해 공적 문서, 정책 자료, 그리고 학술적 2차 자료를 종합적으로 수집하였다. 공적 문서는 사단법인 대한무용협회 홈페이지에 공지되어있는 서울무용제 시 행계획서, 운영규정, 심사과정 등 축제 운영의 제도적 근거가 되는 1차 자료를 직접 수집하 여 활용하였다. 정책 자료는 문화체육관광부 및 한국문화예술위원회, 서울문화재단의 정책 백서, 연차 보고서, 지원사업 신청 요강 등을 수집하여 서울무용제가 위치한 국가 문화행 정의 거시적 맥락을 파악하였다. 학술적 2차 자료는 무용 분야의 학술 논문, 비평, 언론 보도 자료를 수집하여 서울무용제에 대한 무용계 내부의 규범적 담론과 사회적 인지 양상 을 파악하였다.

자료 수집은 1979년 제1회부터 2024년 제45회까지의 서울무용제 운영체계 전반을 포괄 한다. 이를 바탕으로 서울무용제, 신제도주의, 담론적 제도주의, 예술행정, 문화정책을 주 요 연구 키워드로 설정하고, 한국학술연구정보서비스(RISS) 및 웹사이트 등의 온라인 플랫 폼을 통해 관련 문헌 총 45건을 수집하였다. 이 중 운영규정, 제도 변화 등 연구 목적과 주제에 부합하는 27건의 문헌을 최종 분석 대상으로 선정하였다. 최종 분석 문헌은 학술지 논문(8편), 단행본(3편), 정책보고서 및 백서(4편), 학위논문(3편), 언론 기사 및 웹 자료(9 편)로 구성하였다.

이 연구의 목적은 서울무용제가 창설 이후 40여 년 동안 어떠한 제도적 변화를 거쳐 오늘날 공공예술행정의 담론적 모델로 정착했는지를 규명하는 데 있다. 이를 위해 다음과 같은 연구문제를 설정한다.

첫째, 서울무용제의 운영·공모·심사 제도는 어떠한 경로를 통해 제도화되었으며, 그 과정 은 예술현장에 어떠한 영향을 주었는가?

둘째, 제도 변천은 국가 문화정책 변화 및 사회적 공정성 담론과 어떤 상관성을 지니며, 담론적 제도주의 관점에서 인지적 정당성이 어떻게 확립되었는가?

셋째, 사회적 책임(Social Responsibility) 및 지속가능성(Sustainability) 등 최근의 사회 적 가치가 서울무용제 운영에 어떠한 제도적 압력으로 작용했는가?

이 연구는 신제도주의의 규제적·규범적·인지적 요인에 근거하여 서울무용제의 제도화 과정을 분석함으로써, 예술행정의 공공성·자율성·지속가능성 간의 균형을 해석하는 데 학 문적 의의를 둔다. 특히, 제도 변화를 통해 확장된 예술현장을 함께 조명함으로써, 공연 예술의 실천적 영역을 확장하고 문화정책 패러다임 전환의 학술적 기여점을 갖는다.

Ⅱ. 이론적 배경과 연구방법

1. 신제도주의 이론의 개념과 발전

1) 신제도주의의 개념

신제도주의(New Institutionalism)는 조직과 제도를 단순한 행정적 장치가 아닌 사회적 정당성(Social legitimacy)을 획득하는 규범적·인지적 체계로 이해한다. 이에 대한 구체적인 논의는 Paul Joseph DiMaggio와 Walter Woodrow Powell(1983)이 조직에서 제도적 유사 성이 형성되는 과정을 동형화(Isomorphism) 개념으로 설명하면서 체계화되었다(147). 이 들은 제도가 효율성보다 정당성을 추구하며, 사회적 압력에 의해 규제적·규범적·모방적 수 렴을 겪는다고 하였다. 또한 Walter Richard Scott(2001)은 제도의 구조를 세 기둥(Pillars) 모형의 규제적(Regulative), 규범적(Normative), 인지적(Cognitive) 요소로 구분하였다(52). 각 요소의 내용은 다음과 같다.

첫째, 규제적 요인은 법, 규칙, 공식적인 제재를 통해 행위를 통제하는 것을 의미한다. 이는 국가 정책과 같은 외부 규제 및 서울무용제의 공모제 도입, 심사 기준 개정 등 축제 내부의 공식적 제도 변화를 포괄한다.

둘째, 규범적 요인은 사회적 기대, 전문적 윤리, 직업적 가치 등을 통해 제도를 안정시키 며, 무용계 내부의 자율성 확보 및 예술적 관행의 전환이라는 전문가 집단의 압력으로 작 용한다.

셋째, 인지적 요인은 공유된 의미, 담론, 개념적 틀을 통해 제도의 당위성을 구성하며, 학계와 평단, 언론 등을 통해 형성된 공유된 인식과 비평이 ESG(환경·사회·지배구조), 지속 가능성, 사회적 신뢰와 같은 새로운 가치의 내면화 과정을 설명한다.

이러한 세 기둥의 상호작용은 서울무용제 제도화를 분석할 수 있는 바탕으로 적용할 수 있다. 이에 이 연구는 국가 정책과 외부 압력(규제적 요인), 무용계 내부의 자율성 추구(규 범적 요인), 그리고 시대적 공정성 담론(인지적 요인)이 축제의 제도적 정당성을 형성하는 핵심 경로임을 밝히고자 한다. 이는 제도가 단순한 행정 구조를 넘어 사회적 가치와 무용 예술의 정체성을 내면화하는 과정임을 보여준다.

2) Scott의 ‘제도의 세 기둥’과 연구 분석틀의 운영화

이 연구는 Scott의 규제적, 규범적, 인지적 제도의 세 기둥을 서울무용제의 통시적 변화 를 분석하기 위한 ‘정책사–제도사–인지적 담론’ 층위의 삼중 분석틀로 재구성하여 적용 한다. Scott의 이론은 제도의 ‘존재 방식(Mode of Presence)’을 설명하지만, 이 연구에서는 제도의 ‘변화 과정(Dynamic of Change)’을 추적하기 위해 이론적 개념을 경험적 자료 층 위로 운영화하는 과정이 필수적이다.

이러한 삼중 분석틀은 제도의 변천이 단순히 외부 정책(규제적 기둥)이나 조직 내규(규 범적 기둥)의 일방적 변화가 아닌, 축제에 대한 공유된 인식(인지적 기둥)의 비판적 축적과 상호작용 속에서 복합적으로 이루어졌음을 규명하는 이론적 타당성을 제시한다.

3) 변화형 신제도주의와 담론적 제도주의

1990년대 이후 신제도주의는 제도의 안정성보다 변화의 동학에 주목하는 ‘변화형 신제 도주의(Neo–institutional change)’로 발전하였다(Greenwood, Hinings 1996, 1025). 이와 같은 이론적 전환 속에서 James Mahoney와 Kathleen Thelen(2010)은 기존 제도의 틀 안 에서 점진적 변화가 층화(layering), 전용(conversion), 표류(drift), 대체(displacement) 등 으로 이루어진다고 설명하였다(31). 이들의 논의를 적용해 보면, 서울무용제의 제도 변화 는 정부 주도형 체제에서 자율적 운영 구조로 이행하는 과정에서 ‘층화’와 ‘전용’이 주요하 게 작용했음을 알 수 있다. 이러한 변화는 단순한 구조 개편을 넘어, 사회적 가치와 인식의 전환이 수반된 과정으로 볼 수 있다.

한편, Vivien Ann Schmidt(2008)는 이를 확장해 담론적 제도주의를 제시하며, 제도 변 화가 언어와 담론의 재구성을 통해 이루어진다고 보았다(315). 서울무용제의 운영 담론에 서 ‘공정성’, ‘지속가능성’, ‘ESG’, ‘거버넌스’ 등이 강조된 것은 단순한 행정 개혁이 아닌 제도의 의미체계가 새롭게 구성된 담론적 전환의 결과로 이해할 수 있다. 특히, 예술 행정 의 정당성을 확보하는 과정에서 ‘투명성’과 ‘사회적 신뢰’라는 새로운 아이디어가 어떻게 제도를 매개하고 무용계의 규범적 압력(Normative Pressure)으로 전환되었는지를 분석하 는 데에 ‘담론적 제도주의’는 핵심적인 역할을 한다.

이와 같이 서울무용제의 제도적 진화는 DiMaggio와 Powell(1983)이 말한 동형화의 압 력 속에서, Mahoney와 Thelen(2010)의 점진적 변화 과정을 거쳐, Schmidt(2008)의 담론 적 제도주의로 수렴한 복합적 경로를 보인다. 제도는 규제적 설계로부터 출발하여 규범적 자율화를 거쳐 담론적 정당화로 나아가는 방향으로 진화한 것이다.

4) 신제도주의와 예술행정 연구의 연관성

신제도주의는 예술행정 연구에서 효과적인 분석 틀을 제공한다. 예술조직은 경제적 효 율성보다 사회적 정당성을 중시하며 제도의 변화는 내적 규범과 사회적 인식의 상호작용 으로 설명될 수 있다.

Scott(2014)은 예술·문화기관을 ‘사회제도적 장’으로 정의하며, 정책·예술가·관객·사회담 론이 상호작용하면서 제도적 정당성이 형성된다고 하였다(118). 이러한 관점에서 서울무 용제는 국가 정책(규제적 요인), 예술가 공동체의 규범(규범적 요인), 사회적 가치 담론(인 지적 요인)이 교차하며 형성된 복합적 제도이다. 또한 Schmidt(2008)의 담론적 제도주의 는 예술행정의 특수성을 설명하는 데 핵심적인 시각을 제공한다.

예술행정의 변화는 단순한 규정 개정이 아니라, 사회적 담론이 제도화되는 과정으로 나 타나며, 그 담론이 다시 제도의 정당성을 강화하는 순환적 구조를 가진다. 따라서 이 연구 는 신제도주의 이론을 통해 제도적 압력(규제적, 규범적)이 단순한 행정 구조를 넘어 무용 계 내 권력 관계의 재편과 예술현장의 변화까지 분석할 수 있다는 가능성에 주목한다.

이러한 분석 논리에 근거하여, 이 연구는 DiMaggio와 Powell(1983)의 제도적 동형화 이론, Scott(2001)의 제도 기둥 모형(Regulative–Normative–Cognitive pillars), Mahoney 와 Thelen(2010)의 점진적 제도 변화 모형을 분석의 이론틀로 설정하였다. 이를 요약하면 <표 2>과 같으며, 분석틀은 <도판 1>과 같이 구조화된다.

2. 연구방법

이 연구는 서울무용제의 제도 변화를 분석하기 위해 질적 사례연구(Qualitative Case Study)를 기본 방법으로 삼았으며, 단일 시점 분석이 아닌 연대기적 비교(longitudinal Comparative) 접근을 적용하였다. 분석은 신제도주의 이론틀을 토대로, 정책사–제도사 –인지적 담론 층위의 삼중 구조를 통해 제도 변화를 해석하였다. 분석 내용은 다음과 같다.

정책사 층위는 외부의 규범으로서 문화체육관광부와 한국문화예술위원회의 백서·정책보 고서를 중심으로, 팔길이 원칙, ESG 및 지속가능성 담론 등 외부의 규범이 내부 제도에 스며드는 경로를 분석하였다. 이 분석은 논의에서 제도 변화의 인지적 정당성을 해석하는 기반이 된다.

제도사 층위는 구조적 사실로 사단법인 대한무용협회 홈페이지에 공지되어있는 서울무 용제 시행계획, 운영규정, 심사지침 등의 공적 문서를 중심으로 공모제·심사제·운영체계의 구조적 변화를 실증적으로 검토하였다. 분석은 Scott(2001)의 세 기둥 모형을 기준으로 본 론의 제도 변화의 구체적 사실을 구축한다.

인지적 담론 층위은 담론적 맥락으로서 학술논문, 평론, 언론 보도를 중심으로 서울무용 제 제도화 담론의 형성과 인식 변화를 추적한다. 이는 Schmidt(2008)의 담론적 제도주의 관점을 참고하여, 담론이 제도 변화를 매개하는 작용으로 해석된다.

이 연구의 분석 절차는 다음과 같다. 첫째, 서울무용제의 제도 변천에 따른 시기 구분은 형성기(1979–1989), 전환기(1990–2009), 정착·확장기(2010–현재)로 나누었다.

둘째, 분석 준거 설정은 공모, 심사, 운영, 거버넌스의 네 영역을 중심으로 각 시기별 제도 변화를 규제적·규범적·인지적 요인에 따라 구분하였다.

셋째, 이론 매핑은 도출된 변화 요인을 Mahoney, Thelen(2010)의 점진적 변화 유형 중 층화와 전용의 개념을 적용하였다. 이를 통해 축제 제도가 점진적으로 변모해 온 경로를 분석하고, Schmidt(2008)의 담론적 전환 틀에 대응시켜 해석하였다.

넷째, 분석 결과를 표와 그림으로 시각화하여 제도 변화의 구조적·담론적 경향을 도출하 였다.

<도판 2>는 서울무용제의 제도 변천을 신제도주의 관점에서 구조화한 모형을 제시한다. 이 모형은 제도가 규제적·규범적·인지적 요인의 상호작용 속에서 제도 형성기, 제도 전환 기, 제도 정착 및 확장기로 전개되는 것을 보여준다.

이에 따라 제도 변화 경로를 층화-전용-담론적 전환으로 설명하는 분석의 틀로 활용된다.

Ⅲ. 서울무용제의 제도화 과정과 구조적 전개

서울무용제는 1979년 만들어진 이후 40여 년간 한국 무용계의 중심적 축제이자 예술행 정 제도의 실험장이 되어왔다. 이 장에서는 신제도주의의 이론틀(Scott 2001; DiMaggio, Powell 1983;Mahoney, Thelen 2010;Schmidt 2008)을 적용하여 서울무용제의 제도 변 천 과정을 정책사적 내면화, 제도사적 구조 변화, 그리고 인지적 담론 전환의 축을 중심으 로 통시적으로 살펴본다. 제도화는 단순한 조직 변화가 아니라 사회적 정당성을 축적하는 과정이며, 규제적·규범적·인지적 요인과 담론적 전환이 상호작용한 결과로 이해된다.

1. 제도사적 틀의 구조 변화: 축제 위상과 운영 주체의 변천

서울무용제의 제도사적 변화는 국가 주도의 문화행정 틀 속에서 출발하여, 예술계의 자 율성과 사회적 담론을 포용하는 방향으로 확장되어왔다. 이 과정에서 주요 운영 주체인 사단법인 대한무용협회와 국가 행정기관 간의 관계가 어떻게 재정립되었는지 제도사적 관 점에서 조명하며 이는 신제도주의의 ‘규제적 동형화–규범적 동형화–인지적 정당화’ 단계 와 일치한다(Scott 2001, 52).

1) 제도 형성기(1979–1989): 국가 주도형 행정체계 속의 창설

1979년 서울무용제는 한국문화예술진흥원 운영 아래 창설되었다. 이 시기의 제도적 성 격은 정부 주도형 문화행정에 의해 규정되었으며, 무용계의 대표적 “관제형 축제”로 자리 했다(김채현 1990, 48). 참가는 초청 형식으로 구성되었고, 심사제도 또한 비공개 위촉제 로 운영되어 행정 중심의 ‘규제적 제도화’가 이루어졌다.

또한 이 시기는 무용계가 처음으로 ‘국가 문화행정의 대상’이 된 시기로 문애령(1992)은 “예술적 다양성보다 행정의 명분이 강조된 제도”로 비판하였다. 이는 정부 통제에 종속된 규제적 제도였기 때문이다. 당시의 서울무용제는 행정의 틀 안에서 제도적 정당성을 확보 하여 역사적 의의가 있으면서도 예술가 주체의 자율성은 제한된 구조를 보였다(102).

이러한 규제적 제도화는 무용계 내부의 규범적 요소에도 영향을 미쳤으며, 이는 기득권 층의 규범적 동형화(normative isomorphism) 및 예술적 위계 고착으로 이어졌다. 축제 참 여가 곧 무용계 내 권력과 직결되는 구조가 형성되었으며, 심사 결과의 비공개성은 심사위 원과 참가자 간의 비대칭적 권력 관계를 고착화시켰다. 이 시기 축제의 인지적 요소는 ‘국 위 선양’과 ‘민족 정체성 확립’이라는 국가주의적 담론에 종속되어 규제적 제도를 뒷받침하 는 인지적 정당성으로 기능하였다.

2) 제도 전환기(1990–2009): 공모제와 심사제도의 공개화

1990년대 초반, 정부의 예술지원정책이 ‘팔길이 원칙(arm’s length principle)’을 채택하 면서 서울무용제는 초청제에서 공모제로 전환되었다. 이 시기 서울무용제는 “참가작 공개 모집·예선심사 시행”이 실행되었다(부산일보 1991). 이는 행정적 절차의 투명성을 강화한 중요한 제도 전환으로 평가된다. 또한 이 시기에는 사단법인 대한무용협회의 서울무용제 규정 개정을 통해 심사위원 명단 공개, 점수제 도입이 명문화되었다(장혜진 2005, 55). 이 는 DiMaggio and Powell(1983)의 ‘규범적 동형화’ 개념에 부합한다.

2000년대 이후에는 참가단체의 확대와 심사 기준 세분화로 제도의 민주화가 진전되었 다. 공모제와 심사제도의 공개화는 무용계 내부의 규범적 요소를 강화하고 예술적 실천의 범위를 확장하는 결과를 가져왔다. 기존 대가 중심의 예술적 권력이 약화되고 다양한 장르 와 안무가의 진입이 확대되면서 축제의 예술적 다양성이 증진되었다. 심사 결과의 공개는 심사위원의 책임을 강화하고, 행정의 투명성을 핵심 가치로 요구하는 ‘공정성’ 담론이 축제 운영에 스며들며 권력의 분산을 촉진하였다.

3) 제도 정착 및 확장기(2010–현재): 공공성과 지속가능성의 제도화

2010년 이후 서울무용제는 공공성·투명성·지속가능성을 중심으로 제도를 재편하였다. 특히 2020년대 이후 ESG 담론이 문화예술행정 전반에 확산되었고(장명재 2022, 10; 한국 문화예술위원회 2024, 7) 서울무용제 또한 이에 발맞춰 “지속가능한 예술축제”로의 방향 전환을 추진하였다.

사단법인 대한무용협회 홈페이지(2025)를 살펴보면, 서울무용제는 운영규정·시행계획, 심사과정을 공개하고 있으며, “공정한 심사, 환경친화적 행정, 윤리적 운영”을 명문화하고 있다. 또한, 서울무용제는 ‘2050 탄소중립 넷제로(Net-Zero)’ 캠페인에 참여하여 사회적 가치와 공공성의 상징적 플랫폼으로서 인지적 정당성을 획득하였다(THE MOVE 2023). 이는 Schmidt(2008)가 말한 ‘담론적 정당성의 내면화’ 과정으로, 사회 담론이 제도 규범으 로 전환된 사례이다.

정착 및 확장기의 제도화는 축제가 평가하는 ‘예술적 실천’의 범위를 확장 시켰다. 과거 예술적 평가는 무대 위의 ‘작품 완성도’와 같은 미학적 결과물에만 국한되었으나, 이제 ESG와 거버넌스 원칙이 반영되어 안무가 및 무용수의 권익, 공정 계약 등 ‘창작 과정의 윤리’ 역시 축제의 정당성을 구성하는 중요한 요소로 부각되었다. 이러한 행정의 투명성 강화는 안무가 및 무용수의 권익과 처우, 노동 환경 개선에 대한 규범적 요구를 촉발했다.

또한, 지배구조(Governance)의 투명화 요구는 특정 단체에 집중되었던 수직적인 권력 관계를 해체하고, 예술인 집단 전체가 참여하는 수평적인 거버넌스 시스템으로 전환하여 예술인 집단 전체의 규범적 주체성이 강화되었다. 이렇게 서울무용제의 제도화는 단순한 행정 개선이 아닌 사회적 정당성 확보의 과정으로 이해된다.

<표 3>은 이러한 세 단계의 특징을 신제도주의 관점에서 비교·정리한 것이다.

형성기에는 국가 주도형 행정체계 확립, 전환기에는 예술계의 규범이 강화되었으며, 정 착기에는 사회 담론이 제도의 정당성을 뒷받침했다. 이러한 점진적 변화는 Mahoney와 Thelen(2010)이 제시한 ‘내생적 제도 변화’의 전형적 사례이며, 결과적으로 서울무용제는 규제적 제도, 규범적 제도, 담론적 제도로 이행한 한국형 신제도주의 예술행정의 대표 모 델로 평가된다.

2. 규범적 통제의 내면화: 공모 및 참가 제도의 정교화

서울무용제의 공모 및 참가 제도는 국가 문화정책의 변화, 예술가 네트워크의 확대, 사 회적 담론의 전환에 따라 단계적으로 재편되었다. 이러한 제도적 변천은 신제도주의의 규 범적·인지적 기둥이 강화되는 과정이었다.

1) 초청제에서 공모제로의 전환 – 제도적 정당성의 획득

1979년 창설 당시 서울무용제는 사단법인 대한무용협회 내부 추천과 초청 중심으로 운 영되었다. 이 시기의 참가 구조는 “정부 승인–협회 추천–무용단 참가”의 폐쇄적 연쇄로, 예술적 다양성보다 행정 효율이 우선시되었다(김채현 1990, 48). 이러한 폐쇄적 구조는 1990년대 초반 중요한 전환점을 맞았다. 협회의 공식적인 제도 변경 공지나 시행 연도가 명시된 문건은 확인되지 않으나, 당시의 비평과 언론 기록을 통해 공모제 전환의 시점을 특정할 수 있다. 김채현(1990)은 무용경연의 문제점을 지적하며 공정성 확보를 위한 제도 개선을 요구하였고, 부산일보(1991)는 “참가작 공개 모집 및 예선심사 시행”이 1991년 제 13회 서울무용제부터 실행되었음을 보도하였다. 이는 1990년대 초반 무용계 내부의 자율 화 요구가 실제 행정 절차의 변화로 이어진 결정적 증거이며 Mahoney와 Thelen(2010)이 언급한 ‘점진적 제도 변화’의 전형적 사례로, 기존 제도 내에서 새로운 참여 방식이 병합된 형태였다.

1990년대 이후 공모제의 정착은 문화정책의 ‘팔길이 원칙’이 확립되는 시기와 맞물린다 (김자영 2024, 7). 정부의 행정 개입이 완화되며, 예술계의 자율적 심사와 참여구조가 제도 적으로 정당성을 확보하게 되었고 심사위원 공개·심사결과 게시가 정례화되며 제도의 규 범성이 강화되었다. 이러한 변화는 예술가 주체의 자율성이 제도 내부에 내재화된 과정이 었다.

2) 참가 자격과 지원 구조의 변화 – 참여의 민주화

서울무용제의 참가 자격은 1990년대 중반까지는 협회 회원 단체 중심이었으나, 2000년 대 들어 비회원 단체, 신진무용가, 지역무용단에게도 개방되었다(장혜진 2005, 66; 손신형 2019, 82). 이러한 변화를 통해 서울무용제는 ‘내부(회원) 중심 축제’에서 ‘개방형 공모제’ 로 전환되었다.

서울무용제의 현대무용 부문을 연구한 이정은(2014)은 이를 “한국 현대무용의 구조적 전환점으로서, 제도의 민주화를 구현한 사건”으로 평가하였다(15). 또한, 제46회 서울무용 제 시행계획에 따르면, 현재 공모 부문은 경연대상, Seoul Dance Lab, 시민참여형 네마리 백조 페스티벌 춤추는 릴스완 등으로 세분화되어 있으며, 각 부문별 지원금·무대기술·홍보 인프라를 협회가 직접 지원한다. 이러한 변화는 문화정책의 ‘공공지원형 구조 전환’(문화체 육관광부 2024, 220)과도 일치한다.

특히, 공모제 운영의 전 과정이 온라인 플랫폼을 통해 진행되면서, 지원 신청·심사·결과 발표의 투명성이 강화되었다. 이는 Schmidt(2008)의 담론적 제도주의가 제시하는 ‘담론을 통한 정당성 확보’의 실천적 형태라 할 수 있다.

3) 디지털 행정화와 ESG 반영 – 지속가능한 축제로의 제도적 전환

2020년대 이후 서울무용제의 공모제도는 디지털 기반의 행정 효율성과 ESG 원칙을 중 심으로 재편되었다. ^｢서울무용제 최근 10년 축제실적자료(2024)_｣에 따르면, 2014-2024년 사이 온라인 심사표, 전자계약서, 디지털 홍보시스템이 전면 도입되었다. 특히 대한무용협 회 홈페이지에 게시된 운영규정에는 “온라인을 통한 환경친화적 문서 제출 방식”, “사회적 책임과 공정성”, “윤리적 심사 기준”이 명시되어 있으며, 이는 장명재(2022)가 제시한 “공 공문화예술기관의 ESG 경영전략 필요성”과 일치한다. 이와 같은 디지털 행정화는 단순한 기술 도입이 아니라, ‘사회적 정당성’을 강화하는 제도적 장치로 기능한다.

최윤영(2024)은 K-컬처 정책의 전환 속에서 “예술제도의 지속가능성은 참여 구조와 행정 투명성의 결합으로 달성된다”고 분석했다(11). 결국 서울무용제의 공모제 변화는 ‘행정 제도’ 에서 ‘사회제도’로 확장되는 신제도주의적 진화를 보여주는 대표 사례로 이는 Schmidt(2008) 가 설명한 ‘정당성의 담론적 전환’을 구현한 것이다(308).

3. 인지적 담론의 전환과 지속가능성 제도화

운영체계와 거버넌스의 변천은 서울무용제가 ‘행정 주도형 제도’에서 ‘참여형-협력·지속 가능성 기반 제도’로 이행한 과정을 분석한다. 이는 축제가 ESG 및 공공성이라는 사회적 인지적 담론을 내부 운영의 규범으로 내재화하는 과정을 보여준다.

1) 운영 구조의 분화 및 협력체계

초창기 서울무용제는 대한무용협회의 임원진이 전권을 행사하는 구조였다. 그러나 2000 년대 이후 운영 조직이 지역 무용협회, 예술감독, 사무국 등으로 분화되면서 협력적 분권 체계가 확립되었다(이정은 2009, 61). 현재, 서울무용제는 서울무용제조직위원회를 중심으 로 운영되며, 그 구성은 예술감독, 부예술감독, 운영위원회(운영위원장, 운영위원), 기획위 원회(기획위원장, 기획위원), 공연기획단, 사무국 등으로 구성되어있다. 각 조직의 권한이 규정상 명시되어 있으며, 이는 문화체육관광부(2024)가 제시한 ‘예술행정의 참여 거버넌스 모델’과 부합한다.

운영 구조의 재편은 신제도주의의 ‘규범적 제도 안정화’ 과정으로 볼 수 있다(Scott, 2001). 즉, 협회의 내부 규범이 조직의 일상적 운영 관행으로 제도화되며, 참여형 운영이 축제 운영의 정당성을 확보하는 핵심 원천으로 기능하게 되었다.

2) 심사 행정과 투명성 강화

심사제도는 서울무용제 운영의 핵심적 축이다. 1990년대 중반 이후 심사위원 명단 공개, 점수제 도입, 결과 게시가 순차적으로 제도화되었으며, 2021년 이후에는 협회의 행정관리 시스템을 통한 온라인 접수·심사·결과발표 절차가 운영 규정에 명시되었다(사단법인 대한 무용협회 2021). 이러한 투명성 제고는 Mahoney와 Thelen (2010)의 ‘Conversion(전용)’ 개념으로 설명할 수 있다. 즉, 기존의 폐쇄적 행정 절차가 새로운 기술과 담론에 의해 재활 용되어, 정당성의 새로운 의미를 획득하는 과정이다.

또한 심사제도의 개편은 사회적 신뢰 구축과 직결된다. 김자영(2024)은 팔길이 원칙의 정합성을 논하며 “정책 신뢰는 독립성과 투명성을 매개로 사회적 승인으로 전환된다”고 강조했다(12). 서울무용제의 심사 공개는 바로 이러한 사회적 승인 메커니즘을 제도 차원 에서 구현한 것이다.

3) 사회적 지속가능성(ESG)의 내재화 – 규제적 강제와 담론적 전환의 교차

서울무용제는 2020년대 이후 ESG 원칙을 제도 운영에 반영함으로써, 예술행정의 담론 적 전환을 실천하고 있다. 이는 단순한 자율적 선택이 아니라, 공공 지원금 수령을 위한 규제적 강제성을 띤 변화로 파악된다.

문화체육관광부(2024)^｢문화예술정책백서_｣는 ‘예술행정의 ESG 통합 운영’을 핵심 추진 방향으로 제시하는 가운데, 서울무용제의 주요 재원처인 서울문화재단과 한국문화예술위 원회의 지원사업 심의 기준은 이러한 정책을 규제적으로 강제하는 기제로 작동한다. 구체 적으로, 두 기관의 2026년 지원사업 공고문은 예술적 수월성 외에 ‘사업수행 역량(조직 안정성)’과 ‘사회적 가치 실현(ESG)’을 필수 평가 항목으로 설정하고, 이에 총 10–20%의 정량 배점을 부여하여 규제적 강제성을 명확히 하였다. 특히, 지원의 필수 준수사항으로 ‘성희롱·성폭력 예방교육 이수’, ‘표준계약서 체결 의무’, ‘예술인 고용보험 가입 의무’가 명 시되어 있으며, 이를 미준수할 시 보조금 환수나 향후 지원 배제 등 강력한 행정적 제재가 뒤따른다. 이러한 규정들은 DiMaggio와 Powell(1983)의 ‘강제적 동형화’ 기제로 작용하여, 축제 조직이 ‘노동 관계 법령 준수’와 ‘윤리적 창작 환경 조성’을 핵심 규범으로 내재화하 도록 강제한다.

이러한 규제적 압력에 대응하여 서울무용제는 ESG라는 사회 담론을 제도 운영의 규범 으로 전환하는 과정을 밟고 있다. 운영규정에 “사회적 책임과 공정성”을 명문화하고, Schmidt(2008)가 제시한 ‘담론적 제도주의’의 실천 사례를 제시한다.

THE MOVE(2023)의 보도에 의하면, 서울무용제는 ‘2050 탄소중립 넷제로’ 캠페인에 참여하며 재활용 무대 제작, 폐기물 최소화, ‘제로 웨이스트 캠페인’을 통한 다회용 컵 사 용 권장 등 친환경적인 행사 운영 방식을 도입하였다. 또한, 시민 참여형 축제인 ‘4마리 백조 페스티벌’과 같은 프로그램을 통해 환경 보호 메시지를 전달하며, 예술가뿐만 아니 라 관객까지 축제에 참여하는 모든 주체들에게 ESG 경영이라는 시대적 요구에 응답하고 있다.

결과적으로 서울무용제의 운영체계는 공공 지원 기준이라는 규제적 강제를 매개로, ESG와 지속가능성이라는 사회적 담론을 제도의 내부 규범으로 성공적으로 전환한 ‘문화정 책형 거버넌스 모델’로 발전하고 있음을 확인할 수 있다.

Ⅳ. 제도 변화의 동인과 문화정책적 함의

서울무용제의 제도화 과정은 단순한 축제 운영의 변동이 아니라, 한국 무용행정이 정책 적·제도적·담론적 층위에서 동시에 진화한 복합적 구조를 보여준다. 이 장에서는 서울무용 제가 1979년 창설 이후 국가의 문화정책, 예술가 공동체의 내부 규범, 사회적 담론의 전환 속에서 어떻게 제도적으로 진화해 왔는지를 정책사적–제도사적–인지적 담론 층위의 관 점에서 종합적으로 해석한다. 이 과정은 신제도주의의 구조적 설명틀 위에, Schmidt(2008) 이 제시한 담론적 제도주의의 관점을 결합함으로써, 제도 변화를 ‘의미의 축적과 담론의 재구성’으로 해석하는 데 목적이 있다.

먼저, 정책사적 층위에서 서울무용제의 제도 변화는 국가 문화정책 변화의 직접적인 영 향을 받아 규제적 동형화(coercive isomorphism)의 양상을 보인다. 민간 축제 형태를 띠고 있음에도 불구하고, 사단법인 대한무용협회의 ^｢서울무용제 최근 10년(2014-2023) 축제 실적 자료_｣ 분석 결과에 따르면, 총 예산 중 서울시 및 한국문화예술위원회 등 공공 재원 이 차지하는 비중은 평균 90% 이상을 상회한다. 이는 자원의존이론에 따라, 자원 제공자 인 공공 기관의 요구와 규범이 축제 거버넌스에 결정적인 영향을 미친다는 것을 의미한다. 특히, 문화체육관광부(2024)가 제시한 ‘예술행정의 ESG 통합 운영’ 등 정책적 전환은 제3 기(2010년 이후)에 나타난 예술인 고용보험 의무화, 표준계약서 체결, ESG 운영 도입으로 이어졌다. 이러한 변화는 공공 예산을 매개로 한 정책적 규제 압력이 민간 조직의 구조로 강제적으로 전이된 현상이며, 이는 서울무용제가 ‘공공 의존형 거버넌스’의 성격을 갖는다 는 사실을 정책사적으로 입증한다. 외부의 규제적 강제는 축제 조직이 ‘노동 환경 윤리 준 수’와 ‘행정 투명성’이라는 새로운 규범을 내면화하는 결정적인 기제로 작용하였다.

다음으로, 제도사적 층위에서 서울무용제의 구조적 진화는 예술가 공동체의 내생적 요 구에 대한 응답으로 나타났다. 사단법인 대한무용협회의 서울무용제 공식 홈페이지에서 공개한 ‘서울무용제 시행계획’ 및 ‘서울무용제 운영규정’은 제도의 구조적 진화를 구체적으 로 보여준다. 1980년대에는 정부 주도형 문화행정체계에 종속되어 있었으나, 1990년대 초 반, 무용계 비평 담론에서 제기된 공정성 및 예술적 자율성 요구라는 규범적 압력이 작용 하여 공모제 전면 도입 및 심사 점수 공개로 전환되었다. 이는 기존 관제형 틀 위에 자율성 과 투명성이라는 새로운 규범이 층화되는 과정으로, 한국 문화예술 정책의 ‘팔길이 원칙’이 축제 운영규정에 내재화되었음을 시사한다. 2020년대 이후 ESG 및 탄소중립 담론 내재화 는 기존의 관제형 축제 패러다임을 근본적으로 뒤흔든 ‘제도적 전환점’으로 해석될 수 있 으며, 이는 단순한 행정 절차를 넘어 사회적 가치와 공공 신뢰를 내면화한 구조로 발전한 것이다. 결국, 제도의 개혁은 외부의 강제적 동형화뿐만 아니라, 예술계 내부의 규범적 학 습과 모범 사례 모방을 통한 규범적·모방적 동형화를 통해 내생적으로 진화하였다.

다만, 이러한 팔길이 원칙의 내재화 과정은 담론적으로는 정합적이었으나, 실제 행정 및 지원 과정에서는 구조적 부정합성을 노출하기도 했다. 구체적으로, 서울무용제가 민간 조 직에 의해 주최되고 심사 운영의 자율성을 확보했음에도 불구하고, 재정 지원기관인 서울 문화재단의 지원금 세부 정산 규제와 행정 절차는 민간 예술 단체의 자율적 운영 폭을 지 속적으로 제약하는 요인으로 작용했다. 즉, 원칙적으로는 예술적 판단에 간섭하지 않는다 는 ‘팔길이 원칙’의 담론 아래, 실제 행정 시스템은 ‘행정 효율성과 투명성’ 중심의 규제적 제도의 틀을 벗어나지 못했다. 이는 자율적 예술 가치 판단을 지원한다는 제도사적 목표와 충돌하며, 민간 조직에 관료적 부담을 가중시키는 부정합을 낳았다.

이러한 충돌은 팔길이 원칙이 선진적인 규범적 담론이었지만, 기존의 규제적·관료적 제 도 틀을 급격히 해체하지 못하고 점진적으로 제도 변화를 유도하는 과정에서 필연적으로 발생하는 제도 간의 충돌 지점이었음을 보여준다.

마지막으로, 인지적 담론 층위는 서울무용제가 제도적 정당성을 확보하기 위해 채택한 의미적, 가치적 전환 과정을 보여준다. 서울무용제는 비평(김채현, 문애령 등)을 통해 단순 한 경연대회가 아닌 ‘공공 예술 플랫폼’으로 재정의되었으며, 이는 제도의 담론적 토대를 형성하였다. 나아가 ESG 기반 운영이라는 사회적 담론을 적극적으로 수용하여 ‘사회적 정 당성’을 획득하고자 하였다.

‘2050 탄소중립 넷제로 챌린지’ 참여, 폐기물 최소화, 다회용 컵 사용 등 ESG 행정이 예술 담론과 결합된 실천적 행보는 Schmidt(2008)의 담론적 제도주의가 설명하는 바와 같 이, 담론이 규제적 강제(정책사)를 매개로 제도 운영의 핵심 규범으로 내면화된 사례이다. 서울무용제는 공공성과 지속가능성을 동시 추구하는 한국형 예술행정의 실험장으로서, 제 도 변화를 담론의 층위에서 재정의한 과정이라 할 수 있다.

이상의 논의를 종합하면, 서울무용제의 제도 변화는 담론적 제도주의의 한국적 실현이 라 할 수 있다. 정책사적 규제(규제적 동형화), 제도사적 규범(규범적 동형화), 인지적 담론 (담론적 제도주의)이라는 세 가지 층위가 교차하는 장에서 갱신된다. 결국 서울무용제는 ‘규제적 제도, 규범적 제도, 담론적 제도’로의 전환을 통해 한국 예술행정의 사회적 정당성 을 구축한 모델이다. 이는 외부의 강제적 압력(공공 예산)이 내부의 규범적 요구(예술 자율 성)를 충족시키고 사회적 담론(ESG)을 인지적으로 내면화하는 과정을 촉진함으로써 진화 한 내생적 제도 변화의 모범 사례로 평가할 수 있다. 서울무용제의 사례는 지원 사업이 단순한 재원 지원을 넘어, 민간 예술 조직의 거버넌스와 사회적 가치 실현을 유도하는 강 력한 문화정책적 도구로 기능할 수 있음을 보여주는 중요한 함의를 갖는다.

Ⅴ. 결론

이 연구는 서울무용제의 제도적 변화를 신제도주의 관점에서 통시적으로 분석하여, 이 축제가 단순한 예술행사가 아니라 국가 문화정책, 예술가 공동체, 사회 담론이 교차하는 제도적 장으로 기능해 왔음을 규명하는 데 목적을 두었다. 연구는 질적 사례연구 방법을 적용하여 정책사, 제도사, 인지적 담론 층위의 삼중 분석틀을 구성하고, 서울무용제 시행계 획서·운영규정, 정책보고서 및 백서, 학술논문과 평론·언론 자료를 종합적으로 검토하였다. 이러한 과정을 통해 도출된 연구의 결과는 다음과 같다.

첫째, 서울무용제의 제도 변화는 규제적-규범적-담론적 요인의 상호작용을 통해 형성 기–전환기–정착 및 확장기의 세 단계로 진화하였다.

창설 초기(1979–1989)에는 국가 주도형 행정체계 아래에서 행정 효율성을 중시한 규제적 제도의 성격을 보였으나, 1990년대 이후 예술계 내부의 자율성 요구로 인해 공모제 도입과 심사공개 등 운영규정의 개혁이 이루어지면서 투명과 공정성을 핵심 규범으로 내세우는 규범적 제도로 이행하였다. 2010년대 이후에는 ESG, 지속가능성, 디지털 행정화 등 사회 담론이 제도 운영에 내재화되며, 인지적 정당성이 확립된 담론적 제도로 발전하였다.

둘째, 제도 변화의 동인은 내생적 담론 전환과 외생적 규제 압력이 복합적으로 작용한 결과였다. 변화의 내생적 동인은 예술가 공동체의 비평 담론과 자율성 요구였으며, 이는 제도의 자율화와 투명성 강화의 규범적 토대를 제공하였다. 외생적 동인은 공공 지원금이라 는 매개를 통한 규제적 동형화 압력이었다. 특히, 2020년대 이후 ESG 담론의 제도적 내재화 는 규제적 강제가 담론적 내면화를 촉발하여 제도의 정당성을 갱신한 Schmidt(2008)의 담론 적 제도주의 실현 사례로 해석된다. 이는 제도의 세 기둥이 조화 속에서 재구성되는 복합적 동학을 보여준다.

셋째, 이러한 제도 변화는 예술행정의 정당성을 효율성에서 사회적 신뢰와 공공성으로 재정의하였다. 서울무용제는 단순한 경연축제에서 ‘2050 탄소중립 넷제로’ 캠페인, ‘제로 웨이스트’ 프로그램 등을 통해 사회적 책임과 지속가능성을 실천하는 담론의 장으로 변화 하였다. 제도는 행정 절차의 집합이 아니라 사회적 가치와 의미가 내면화되는 구조로 발전 하였으며, 이는 한국 예술행정의 합리성이 행정적 합리성에서 문화적 합리성으로 전환되 는 과정을 실증적으로 보여준다.

이와 같은 세 가지 결과의 교차점에서, 이 연구는 한국 공공 예술행정의 제도적 한계인 ‘구조적 부정합성’을 규명하는 데 학술적 기여를 한다. 예술적 자율성을 보장하려는 ‘팔길 이 원칙’이라는 규범적 이상이 제도에 도입되었음에도 불구하고, 공공기관의 ‘재정 투명성 중심의 과도하고 경직된 지원금 정산 및 규제’라는 규제적 현실이 공존하며 민간 조직의 운영 자율성을 지속적으로 제약하는 제도 간의 긴장 상태가 명확히 포착되었다. 이는 선진 적 규범 담론이 기존의 행정적 규제 틀을 완전히 해체하지 못하고 병존하며 발생하는 제도 적 이중 구속의 단면을 보여주며, 한국 예술행정 시스템이 완전한 문화적 합리성으로 나아 가기 위해 해결해야 할 구조적 문제임을 입증한다.

이상의 결과를 종합하면, 서울무용제의 제도적 진화는 정책사적 내면화, 제도사적 구조 변화, 그리고 인지적 담론 전환의 순환 구조 속에서 이루어졌으며, 한국 예술행정의 사회 적 정당성을 구축한 내생적 제도 변화의 모범 사례로 평가할 수 있다.

이 연구는 서울무용제의 제도적 전환 사례를 통해, 지속가능한 공공 예술행정 설계를 위한 구체적인 핵심 제언을 도출하였다. 첫째, 일반론적인 ESG 지표를 넘어, 예술적 다양 성 확보와 창작 과정의 윤리성(예술가 권익 보호)을 반영한 문화예술 특수성 반영 평가지 표를 구체화하여 ESG 운영의 독창성을 확보해야 한다. 둘째, 상향식 거버넌스(bottom-up governance)의 실질적 작동을 위해, 축제 운영 주체(협회, 사무국)와 예술감독 간의 예술적 판단 및 행정적 실행에 대한 권한과 책임을 명확히 분리하고 규정하는 제도적 장치를 마련 해야 한다. 셋째, 행정의 투명성 및 데이터 활용 체계 표준화를 위해 심사 및 운영 결과를 공개하는 시스템을 표준화하고, 디지털 기록관리의 표준화를 통해 축적된 데이터를 차기 정책 설계의 근거로 활용하는 순환적 피드백 체계를 구축해야 한다.

다만 이 연구는 문헌과 정책자료 중심의 질적 분석이라는 한계를 지니며, 후속 연구에서는 운영자와 예술가의 구술사 및 참여관찰을 통해 제도 변화의 미시적 동학(micro-dynamics)을 보완할 필요가 있다.